UN TRIBUNAL DEL AMBIENTE

Gerardo  De  Cárdenas  Falcón[1]

1.- El Problema

El constante deterioro climático es innegable, además reconocido por todos los países del orbe. La polución y en muchos lugares la contaminación de las fuentes de vida, en particular el aire y el agua es permanente y constituye un formidable desafío para la humanidad y su supervivencia en el mediano plazo y largo plazo. A ello se añade el crecimiento de la población que se mantiene elevado, en especial en los países en desarrollo haciendo prever que para el 2025 seremos 9 mil millones de seres humanos[2] pugnando por alcanzar recursos para su subsistencia y de ser posible obtener una calidad de vida decente.

Sabemos que la incidencia de los factores de polución es universal y afecta a todos los países del mundo, por ello la reunión de las Naciones Unidas del 23 y 24 de septiembre del 2009 tiene como propósito principal tomar conciencia de la situación ambiental a nivel ecuménico e ir delineando medidas para detener el creciente deterioro y propiciar un mundo más amigable y vivible para todos, sin excluir a ninguna nación ni a ningún pueblo  del planeta.[3]

Se ha definido al “planeta Tierra como la aldea global, sin normas”[4] por ello corresponde plantear el tema no sólo a nivel nacional peruano, sino a nivel internacional habida cuenta que existen diversos organismos encargados del tema ambiental en particular en el marco de las Naciones Unidas y organismos regionales como la OEA  y sub regionales como UNISUR.

El Perú, como país, ha tomado decisiones inteligentes en función de su propia y de prospectiva como Nación al crear el Ministerio del Ambiente, que desenvuelve su acción sobre todos los ámbitos en los que se producen daños al ambiente y a los recursos naturales, sean éstos como la conservación y mantenimiento de las aguas (ríos, lagos y mar) del aire que respiramos, y no sólo en las ciudades sino en todo el ámbito geográfico. Se preocupa con firmeza del mantenimiento, conservación e incremento de los bosques que constituyen  un factor sustantivo para la oxigenación y purificación del medio geográfico e incide en la calidad ambiental de todo el planeta.

2.- El derecho Ambiental

En la última década ha tomado particular importancia el derecho humano al ambiente, tanto como valor paradigmático y como hecho fundamental para la calidad vida de la persona y de la sociedad en su conjunto. El derecho ambiental supone la existencia de un entorno libre de elementos que interfieran en la vida de las personas y de los seres vivientes que contribuyen ha hacerla viable. Este derecho, se ha perfilado cada vez más con mayor nitidez como Derecho Ambiental, el cual supone la existencia de garantías estructurales y permanentes que asegure la protección del medio ambiente y de los recursos naturales que lo conforman, por ende de la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras, al evitar su destrucción o deterioro, manteniendo una vigilancia permanente y constante de todos los elementos que lo constituyen a lo cual se añade a un sistema de información inteligente sobre el derecho al ambiente a fin de inducir a la sociedad su intervención en las tareas inherentes  en su conservación y eliminación de los elementos perturbadores del mismo. Considerar, de ser necesaria, la aplicación oportuna de medidas correctivas dentro del marco legal que lo determine.

3.- Un Tribunal Ambiental

La idea general es que la población tenga plena conciencia de su derecho al ambiente y a la defensa de su salud y sepa donde recurrir para hacer valer sus derechos en materia ambiental y preservación de los recursos naturales. Su finalidad es prevenir daños de difícil o de imposible reparación y determinar los montos de indemnización que por tales perjuicios y definir el quantum deberían pagar aquellos que transgreden las normas ambientales, pudiendo ser sus autores las entidades o personas que actúen en su propio beneficio sean éstas las Instituciones Públicas, Privadas y Sociedad Civil.

 Esta instancia del Derecho Ambiental, tendría potestad normativa para dictar  resoluciones por infracción al ambiente o el deterioro de los recursos naturales, estando facultada para efectuar conciliaciones ambientales, emitir dictámenes y resoluciones de acatamiento obligatorio y no recurrible y en principio sería agotable en la vía administrativa.

Sin embargo, es necesario tomar en cuenta que el desarrollo de las fuerzas productivas en ineluctable, si esperamos que la población mundial y básicamente la peruana alcancen mayores niveles de desarrollo y de superación de la pobreza, es preciso  combinar un crecimiento económico continuo y sostenible a largo plazo con la perspectiva del cambio climático y la preservación de los recursos,  ese reto es aún más acuciante en los periodos de expansión económica donde el irrespeto de las normas de conservación y preservación ambiental son más frecuentes.

4. Características Principales de un Tribunal del Ambiente

4.1 Propósitos Generales

1. Proteger integralmente las buenas condiciones ambientales y los recursos naturales locales, regionales y nacionales.
2. Actuar, a instancia de parte, particularmente cuando procede de la población misma que vela por sus derechos ambientales y el mantenimiento de los recursos naturales
3. Contar con procedimientos ágiles y rápidos como los de tipo ordinarios y administrativo.  

4.2 Políticas Institucionales

1. Proteger el medio ambiente y de forma integral, todos los recursos naturales vinculados al mismo como son los de tipo hídrico, forestal, de fauna o ictiológico,
2. Aplicar y hacer respetar la legislación tutelar del ambiente instruyendo de oficio o a instancia de parte
3. Utilizar, en lo posible, procedimientos ordinarios que viabilicen la rápida  aplicación de las disposiciones que emanen del Tribunal. .

4.3 Objetivos

1. Prevenir, tutelar y sancionar por daños al ambiente y los recursos naturales, haciendo uso de procedimientos ágiles establecidos por la normativa pertinente.
2. Conocer y resolver, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
3. Conocer, tramitar o resolver de oficio o a instancia de parte las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
4. Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

4.4 Productos

a.                     Mantenimiento del ambiente y los recursos naturales del país con la consecuente preservación de la salud de la población y la conservación del hábitat nacional.

b.                    Emitir Resoluciones, de tipo condenatorio o resoluciones absolutorias.

c.                     Generar acuerdos conciliatorios.

d.                    Establecer indemnizaciones por daño ambiental o a los recursos naturales protegidos.

e.                     Imponer o aplicar medidas cautelares

f.                      Mantener estrecha coordinación con órganos auxiliares en materia ambiental o de defensa de los recursos naturales

4.5 Funciones

a.                   Prevenir, tutelar y sancionar por daños al ambiente y los recursos naturales protegidos.

b.                  Conocer y resolver de oficio o por denuncia, todas las violaciones contra la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, que cometan personas físicas o jurídicas, públicas y privadas.

4.6 Organigrama ocupacional funcional: El TAA esta conformado de la siguiente forma:

   Área Legal: Tres Jueces (homologados a juez cuatro del Poder Judicial, grado mínimo de Licenciatura en una carrera a fin), con experiencia mínima de cuatro años, Seis Asistentes legales (homologados a Juez uno del Poder Judicial grado mínimo de Licenciado con una experiencia de dos años).

   Área Técnica: Un Coordinador del Área, (grado minino de Licenciado con dos años de experiencia en la materia), cuatro Asistentes Técnicos (Grado mínimo de Bachiller en una carrera afín)

  Área Administrativa: Un Director (Grado mínimo de Licenciado en Administración o carrera afín, 4 años como mínimo de experiencia) dos asistentes administrativos (grado mínimo de bachiller en una carrera afín) Dos secretarias, un notificador y un chofer u operador de equipo móvil

4.6 Marco legal

Competencia Exclusiva: nadie puede subrogarse o avocarse, ni aún el propio Ministro del ramo, la decisión de los asuntos que conozca, dándole así una desconcentración máxima de acuerdo a los términos del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública.

26/09/2009

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[1]  Vice Pesidente de “ECO_AGRUM, Lima Perú,  Ingeniero Agrónomo, UNALM, Lima, Perú, Doctor en Sociología, del Desarrollo, Paris III, “Sorbonne Nouvelle”, Paris, Francia

[2] Unger, Tomás, El Comercio, 21.09.09

[3] Es necesario subrayar el interés de los países para evitar la destruccion de la capa  de ozono estratosférico, debido a que este gas constituye un filtro para los rayos Ultra Violetas UV solares. La eliminación del ozono es debida principalmente a la emisión de los clorofluorocarburos (CFC), prohibido por el Protocolo de Madrid, firmado el año 1987. De otra parte, el calentamiento global  o « efecto invernadero» es generado no solo por el CFC, sino también por otros elementos entre los que se encuentra el ozono, pues estos gases tienen la capacidad en común de absorber parte de los rayos infrarojos (RI) emitidos por la tierra en forma de calor. El aumento de la concentración  de los RI en la atmósfera se origina principalmente por las emisiones de carbono (se combina con el oxígeno y forma el CO2) proveniente de la industria y los medios de transporte y ellos son la causa principal del recalentamiento climático.

[4]  International Environmental Criminal Court, http://www.iaes.info/carta_crimini/Charter2006_esp.pdf

EL PRECARIO EN EL DERECHO PERUANO

Guillermo Figallo Adrianzén (2004)

            Producida la ruptura del derecho colonial por la onda expansiva del nuevo Derecho civil inspirado en los ideales de la Revolución Francesa, que informaron la gesta libertadora de la América Andina, nuestras leyes llamadas desvinculadoras y desamortizadoras dirigidas a la abolición de las modalidades antisociales de trabajo que arraigaban a los siervos en las tierras del “señor” feudal debieron poner fin a la servidumbre del campesinado. Pero, quedaron convertidas en un vínculo simplemente formal en el que colocados frente a frente en plano de igualdad se sitúan  el dueño de la cosa por otro poseída y el poseedor. Por desgracia, dichas leyes adolecían de resquicios y vacíos que posibilitaban la evasión de su finalidad, y en lugar de hacer justicia a los siervos que sembraron las tierras con su sudor y su sangre durante tantas generaciones beneficiaron a los que fueron sus amos.

El 28 de julio de 1852 entró en vigencia el primer Código Civil peruano de espaldas a la realidad desecha a figura del precario que considera como una aberración contra la libertad contractual y la igualdad de las partes e incorpora el comodato dentro del Título II de la  Sección Cuarta “De los contratos Reales” y lo define el comodato como “un contrato real por el que una persona entrega a otra gratuitamente alguna cosa no fungible, para que sirva de ella por cierto tiempo o para cierto fin y después lo devuelva (artículo 1825º); y establece como uno modalidad de comodato “cuando no se ha determinado el objeto del uso ni su duración, pudiendo el prestador, a su arbitrio, pedir que se le devuelva la cosa prestada.  

            Hurgando en la vertiente andina del derecho peruano puede decirse que la figura de los Yanas del Imperio Incaico se asemeja al precario romano clásico, pues recibían del Inca la posesión de parcelas de tierras en su beneficio; pero constituía un régimen de excepción.

Los Conquistadores españoles trajeron consigo las desviaciones e injusticias del derecho feudal a través de las encomiendas que intentaron perpetuar los conquistadores rebeldes.  El Derecho Colonial español no prestó atención al precario que surge al interior de la “hacienda señorial andina”.

En la época de la Emancipación sólo se hace una vaga referencia a  los poseedores precarios en el Decreto  del Libertador Simón Bolívar, de 04 de abril de 1824. Sin embargo, la figura del precario subsiste sumergida bajo la imaginaria igualdad de todos los peruanos proclamada por los Libertadores en virtud de la recepción de la honda expansiva del derecho de la Revolución francesa.           

El Código Civil Peruano de 1852 no contiene una norma referida expresamente a la posesión precaria. Sin embargo, Francisco García Calderón en su Diccionario Enciclopédico de la Legislación Peruana, define al precario como “la posesión otorgada a título revocable” citando el artículo 1834º de dicho Código que identifica una modalidad de comodato con el precario. 

Alberto Vásquez Ríos opina  que “el Código Civil de 1852 en su artículo 554º se ocupaba del precario aunque lo denominaba “tenencia” confundiendo posesión con tenencia”, sin advertir que dicho Código definía la posesión en su artículo 465º como “la tenencia o goce de una cosa o de un derecho con el ánimo de conservarla para sí” (animus domine), o sea, poseer como propietario; y que el  artículo 552º del mismo Código se refiere a todos los que poseen un bien in alieno nomine siguiendo la teoría de Savgny que los consideraba simples tenedores o poseedores naturales posición que adoptó el Código Napoleónico y siguió el nuestro de 1852 que sólo consideraba poseedores civiles a los que usaban o gozaban de una cosa como propietarios.

Al respecto, el maestro Manuel Sánchez Palacios señala que “en el Título relativo a la posesión  del Código Civil de 1852 se encuentran los artículos 468º y 469º, el primero con la presunción simple de que “quien posee lo hace para sí, salvo prueba en contrario”, y el segundo establece que “quien tiene una cosa o usa de ella a nombre o por voluntad de otro, no posee para sí sino para éste”. Es evidente, agrega, que el antecedente legislativo se encuentra en el Código de Napoleón”[1] , que permite al prestador solicitar la devolución de la cosa prestada cuando no se ha fijado plazo para el uso, confundiendo ambas figuras.

            Respecto del comodato el distinguido miembro de La Comisión Reformadora del Código Civil de 1852 Manuel A. Olaechea opinó que “es un contrato raro”  que sólo puede tener vida desde el punto de vista del derecho civil y que se distingue del usufructo en que el comodatario no adquiere sino el uso pero no lo frutos y accesorios de la cosa prestada de la cual no es poseedor conforme a derecho y consideró el precario como “una simple variedad del comodato cuando no se ha fijado término para el uso y no como pasaba en el antiguo derecho que lo estimaba como un acto distinto por el cual se trasmitía al precarista la posesión jurídica de la cosa”.[2]

El Código de Procedimientos Civiles peruano de 1911 significó la     resurrección del precario en nuestro derecho positivo al definir la posesión de acuerdo a la doctrina sentada por von Ihering y conceder acción de desahucio “para recuperar bienes inmuebles que usa otra persona de modo precario y sin pagar pensión” (artículo 970º).  Esta disposición originó opiniones discrepantes, pues había quienes sostenían que siguiendo una interpretación sistemática, tendría que relacionarse con el artículo 1834º del Código Civil  de 1852, entonces vigente.[3]

            La aplicación del artículo 970° del Código de Procedimientos Civiles de 1911, produjo abundante jurisprudencia de la Corte Suprema del Perú durante el largo período comprendido desde 1912 hasta la promulgación del Código Civil de 1984, pues el Código Civil de 1936  no contuvo alusión alguna al precario siendo de  anotar que en las resoluciones del Tribunal Supremo de la época la subsistencia del concepto del precario enmarcado en el comodato sin plazo del Código Napoleónico y sus seguidores.

El texto definitivo del artículo 1594º del Código Civil de 1936 reprodujo el artículo 1834º del Código de 1852,  modificado en la siguiente forma: “Cuando no se ha determinado el objeto del uso ni su duración, ni aquel resulte determinado por la costumbre del lugar, puede el prestador a su arbitrio pedir que se devuelva la cosa prestada”.[4] Persistió pues, la doctrina y la legislación civilista  peruana en el error de asimilar el precario al comodato.

El Código Civil peruano de 1936 dedica al comodato los artículos 1587º al 1602º, comprendidos dentro del Título VIII de la Sección Segunda de los Contratos Nominados del Libro VII De las Obligaciones y lo define diciendo “por el comodato, el comodante se obliga a entregar gratuitamente al comodatario un cierto bien no consumible para que lo use por ciertos tiempo o para cierto fin y luego lo devuelva.” Participando de la corriente que había inspirado las disposiciones del Código de 1852 reprodujo la figura del “comodato indeterminado” también llamado “comodato precario” que ha sido considerada como una forma de asimilación del precario al  comodato. (artículo 1534º). Considera, pues, que el comodato es un contrato nominado y olvida que el precario es una situación jurídica que existe sin necesidad de que haya expresión de un acuerdo de voluntades entre las partes.

El Código Civil de 1984, peruano  ha recogido la creación jurisprudencial de la Corte Suprema incorporándola en su artículo 911° cuyo tenor es el siguiente: “Posesión precaria es la que se ejerce sin título alguno o cuando el que se tenía ha fenecido”. Del dicho texto se desprende que la posesión precaria es una forma de posesión aunque resulte pleonástico decirlo y el artículo 896° del mismo cuerpo legal define la posesión como “el ejercicio de hecho de uno o más poderes inherentes a la propiedad”.  Por consiguiente, el poseedor precario actúa como propietario y ejerce los atributos de la propiedad, salvo el poder de disposición del bien y se beneficia de la presunción del artículo 912° del Código, vale decir, se le reputa propietario, mientras no se pruebe lo contrario.

            Aún cuando no se ha incluido en el texto del citado artículo 911° resulta una lógica consecuencia de éste que la posesión precaria no obliga al  pago de una renta al propietario o a quien ejerce la posesión mediata, como así lo reconoce la doctrina y lo estableció el artículo 970º del derogado Código de Procedimientos Civiles por cuanto dicho pago constituiría una contraprestación por el uso del bien y en tal caso estaríamos frente a un arrendatario.

            Además, amplía el concepto de precario a quien adquiere la posesión de un inmueble sin oposición del propietario con su consentimiento tácito por negligencia o incuria. El Código considera que en este caso el dueño no tiene voluntad de ejercer su derecho de propiedad.

            Sánchez Palacios P. nos dice que la expresión “sin título” significa sin derecho y si acaso se tuvo éste se perdió definitivamente[5] y señala con acierto que la distinción entre “posesión legítima con justo título” y “posesión ilegítima” era importante para los efectos del plazo para adquirir la propiedad del bien por prescripción, también llamada usucapion, la que hoy no tiene esa importancia; y sobre la definición de ambas formas de posesión, que ofrece la doctrina, por no haber incorporado una definición de ellas el Código Civil vigente.

            La distinción entre posesión legítima e ilegítima ha cobrado nueva actualidad con el planteamiento del distinguido profesor de derecho civil Jorge Avendaño Valdez quien sostiene que poseedor ilegítimo y poseedor precario son equivalentes debiendo suprimirse en nuestro derecho positivo la mención del “precario” por cuanto el Código Civil se ocupa del poseedor ilegítimo que resulta ser lo mismo.[6] Por su iniciativa la Comisión Revisora del Código Civil de 1984 ha suprimido en el proyecto de nuevo Código Civil el artículo 911° de éste.

En cambio, el profesor Héctor Lama More sostiene que la posesión ilegítima encuadra en la definición de posesión precaria del Código Civil Peruano. A este efecto menciona el acuerdo unánime de los vocales superiores reunidos en el IV Pleno Jurisdiccional Civil realizado en Tacna en agosto del 2000, considerando precario a quien posee un bien con título manifiestamente ilegítimo.  Agrega, que la posesión precaria es una variedad de posesión ilegítima.  De donde se infiere que no toda posesión ilegítima es precaria.

            La Corte Suprema, en la Resolución No. 143799, de 16 de noviembre de 1999, ha considerado: “que el artículo 911° del Código Civil establece que la posesión precaria es la que se ejerce sin título alguno o cuando el que se tenía ha fenecido, y ha señalado que “resulta evidente que el legislador ha hecho una diferenciación entre posesión ilegítima y posesión precaria, ya que en la primera existe un título que adolece de un defecto formal o de fondo, y en la segunda no existe título alguno, por lo tanto la posesión ilegítima no puede equipararse con la posesión precaria”. 

            Como dice Sánchez Palacios P. en esta ejecutoria se “ha hecho una diferencia entre posesión ilegítima y posesión precaria: en la primera existe un “título” que adolece de un defecto formal o de fondo; y en la segunda “no existe título alguno”, por lo que la posesión ilegítima no se equipara a la precaria. No existe posesión precaria cuando el demandado ostenta un título vigente que justifica su posesión, no siendo objeto de discusión la validez o no de dicho instrumento.

            El distinguido Civilista Jorge Avendaño opina que el artículo 911º del Código Civil de 1984 confunde “título” con “causa”; y que “posesión ilegitima es sinónimo de posesión precaria”.  Sustentando el proyecto de nuevo Código Civil agrega: “Pero, aparte de la denominación, lo importante es que regla no ha previsto un importante caso de ilegitimidad del poseedor. Ha previsto la falta de título y el título fenecido, pero no la ausencia de derecho. Puede haber título, esto es una relación jurídica que atribuya el derecho a poseer, pero dicho título, si ha sido otorgado  por quien carece de derecho, es obvio que no legitima al adquiriente.”

La Comisión Revisora del Código Civil de 1984, acorde con el indicado criterio ha propuesto la sustitución del texto del articulo 911º del Código Civil de 1984 por el  siguiente: “Poseedor ilegítimo es aquel que carece de derecho a la posesión””, fórmula que en opinión del profesor Avendaño “comprende también la falta de título.

            Manuel Sánchez Palacios discrepa de la indicada posición señalando que, “quien no tiene título para poseer no necesariamente es un poseedor ilegítimo. Por ejemplo, quien se establece para vivir en un paraje de la Amazonía, en una zona desértica o en Laponia, por cierto que no tiene título para hacerlo, no por eso se puede considerar ilegítimo.[7] Nosotros proponemos que la posesión, para ser considerada como precaria, debe relacionarse en oposición al derecho de posesión de otra persona sobre el mismo bien. Sólo se es precario frente a quien tiene la posesión mediata como, por ejemplo, el propietario del bien poseído. Si ese propietario con derecho a poseer no existe o simplemente no ejercita su derecho entonces estaremos frente a un poseedor originario, que por el transcurso del tiempo adquirirá la propiedad del bien, por efecto de la prescripción adquisitiva.”[8]        

            Además, el nuevo texto del artículo 911º propuesto de la Comisión Revisora traería por tierra la uniforme doctrina sentada por las Resoluciones casatorias de la Corte Suprema que ampara al poseedor con título aunque no tuviera derecho remitiendo a los resultados de la acción reivindicatoria el desalojo del poseedor precario.

            En nuestra opinión ciertas instituciones clásicas del derecho civil que datan de otras épocas históricas han sido superadas por la realidad actual en que el desarrollo de la ciencia y la tecnología y de la conciencia de la humanidad han dado lugar a nuevos valores que implican la modernización de anacrónicas relaciones económicas y jurídicas por lo que la armonía con el bien común y la función ecológica de la propiedad exigen que el precario sea considerado poseedor ad usucapionen; y que la sentencia en los procesos de adquisición del derecho de propiedad por prescripción tenga carácter declarativo.          

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[1]      Sánchez Palacios Paiva, Manuel.  El ocupante precario, doctrina y jurisprudencia casatoria, Ediciones legales Ibero americana, Lima, 2003.

[2]      Olaecea, Manuel Augusto, ver infra.

[3]      Sánchez Palacios P. Manuel, Obra. Citada, pág. 72.

[4]      Olaechea Manuel Augusto, Memorandum a la Comisión Reformadora del Código Civil el Perú, en Calle Juan José,  Código Civil del Perú Anotado, pág. 603, Ed. Librería e Imprenta Gil, Lima,1929

[5]      Op. citada página 86.

[6]  Las Modificaciones del Libro de los Derechos Reales, en El Código Civil de 1984: Reforma o Enmiendas, Nuevas Corrientes en el Derecho”, página 93, Ed. San Marcos,Lia, 1997.

[7]    Sánchez Palacios P. Manuel, obra citada, pág. 95

[8]    Sánchez Palacios P. Manuel Obra citada, pág. 96.